推进公共交通政府购买服务的探索与实践青岛模式介绍

      摘要:2015年初，按照《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)要求，青岛市交通运输委牵头组织财政、物价部门在全国率先启动了公共交通服务供给方式改革，并委托我院提供相关技术支持。历经一年半的方案研究实证、研讨辩论以及各方利益群体反复协商，2016年6月，改革成果以《青岛市财政局青岛市交通运输委员会青岛市审计局青岛市人民政府国有资产监督管理委员会青岛市物价局关于印发<青岛市公共汽电车运营财政补贴办法>等配套制度的通知》(青财建〔2016〕61号，文中简称“青岛公交财政补贴制度”)正式下发，目前已投入实施并得到政府部门、公交企业和社会的广泛好评。现将主要成果与应用情况整理提炼，供有关部门参考及同行交流探讨。
 
　　一、以推进政府购买服务为目标的青岛公共交通供给方式改革
 
　　(一)青岛改革基本情况介绍
 
　　青岛是计划单列市、副省级城市。截止2015年，青岛全市常住人口为909.70万人，市区常住人口490.22万人，是全国37个城区人口超过300万的大城市之一(第六次人口普查数据)，也是交通运输部批准的37个“公交都市”试点城市之一。青岛城区公共汽电车服务主要由国有性质的青岛公交集团、交运集团青岛温馨巴士有限公司提供。
 
　　青岛城市公共交通经历了“十二五”期间的快速发展后，开始出现与我国许多大城市类似的问题与瓶颈。表现为：市级财政公共交通政策性亏损补贴压力逐年增大，公交企业经营亏损严重，政府缺乏公交服务质量与运营成本监管抓手，财政补贴资金使用绩效难以考核评价等。2014年青岛公共汽电车运营的政策性亏损达18.2亿元，扣除中央财政燃油补贴后，市财政仍需补贴17.15亿元，相当于当年教育支出的56%，社会保障和就业支出的78%，医疗卫生与计划生育支出的149%。由于财政资金不足，政策性亏损补贴长期不能足额到位，使得公交企业主要靠银行贷款维持基本运营，一年约1亿元的高昂银行利息费用进一步加大了财政负担。2015年，青岛第一条地铁线路开通，“十三五”期间青岛还将计划每年开通一条地铁线路，按现行的轨道交通票价政策，青岛市财政将更加不堪重负。
 
　　为改进与创新政府提供公共服务方式，国务院下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)。《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)，以下简称《购买服务管理办法》)将“公共交通运输”纳入了政府购买服务指导性目录。国家推进公共服务领域政府购买服务的战略部署，为青岛城市公共交通财政补贴制度改革指明了方向。
 
　　(二)制度设计思路与核心内容
 
　　按照《购买服务管理办法》要求，政府购买公共交通服务应具备三个基本要素：一是市场化运作。政府是服务的购买主体，公交企业是服务的承接主体，两者之间是平等的契约关系，以合同形式确立双方权利义务。二是规范化运行。购买主体制订拟购买的公共交通服务的数量与质量标准，按照公开、公平、公正原则，以委托、采购等形式按照部门预算和政府采购的程序、方式组织实施。三是系统化考核。建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，对公共交通服务数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价并建立激励机制。
 
　　对照三大基本要素要求，青岛公交行业市场竞争环境与条件有待培育，推进标准化的政府购买公共交通服务的环境条件尚不成熟。为此，青岛确立了用15年时间，分过渡准备(2016-2020年)、试点试行(2020-2025年)、全面实施(2026-2030年)等三个阶段循序渐进推进政府购买服务的改革路线图。
 
　　“青岛公交财政补贴制度”是根据过渡准备阶段发展环境条件做出的制度安排。该制度按照政府购买服务三个基本要素要求，依据现有的改革环境条件，在“企业全成本核算”财政补贴模式的基础上，设计了以“一主三辅”四个制度性文件为核心的公共汽电车政府购买服务过渡模式。其中：“一主”是《青岛市公共汽电车运营财政补贴办法》，作为纲领性文件(以下简称《财政补贴办法》)，“三辅”分别是《青岛市公共汽电车年度运营服务计划》(以下简称《年度运营服务计划》)、《青岛市公共汽电车运营成本规制办法》(以下简称《运营成本规制办法》)、《青岛市公共汽电车运营服务质量考核办法》(以下简称《运营服务质量考核办法》)。
 
　　二、青岛推进公共交通政府购买服务的几点探索与创新
 
　　“青岛公交财政补贴制度”的最大亮点是在政府购买服务制度框架下，对公共交通服务供给方式与部门协同机制做了积极探索与创新。
 
　　(一)服务供给方式创新
 
　　“青岛公交财政补贴制度”在我国中心城市首次以城市人民政府五大部门联合发文的形式，系统、科学地建立起公交运营服务标准、运营服务质量考核、运营成本规制、财政补贴核定与票价动态调节联动机制。作为公共交通运营政府购买服务过渡模式，“青岛公交财政补贴制度”与推进政府购买服务的要求实现了“三个紧密衔接”：
 
　　第一个紧密衔接是与“市场化运作”导向相衔接。“青岛公交财政补贴制度”规定政府部门主导制订青岛市的公共交通年度运营服务计划，以此明确政府提供公共交通服务的数量与质量标准；同时，将公交企业定位为服务的承接主体，采取“票运分离”的方式(运营成本与票款收入分离的收支两条线模式)核定运营成本，初步厘清了政府与企业的定位及权利义务。
 
　　第二个紧密衔接是与“规范化运行”要求相衔接。通过建立财政补贴资金的预算管理与核定管理制度，设计了精细化的财政补贴预算方法和市区两级财政“分季拨付+年末清算”的高效率资金管理模式，推动公共交通财政补贴按规范化程序运行。
 
　　第三个紧密衔接是与“系统化考核”要求相衔接。建立了完善的公共交通基本服务数量与质量考核机制与激励机制，绩效考核结果直接与财政补贴挂钩，为推进政府购买公共交通服务奠定坚实基础。
 
　　(二)部门协同机制创新
 
　　“青岛公交财政补贴制度”在关键环节与重要职能上积极开展了部门协同工作机制创新的探索。形成了“三个高度协同”的工作机制。
 
　　第一个高度协同：交通运输部门与财政两部门高度协同，共同编制《年度运营服务计划》，有效地平衡了公交基本服务需求和政府财政承受能力的矛盾，使财政补贴的预算编制更科学，财政补贴总量更可控，基本服务质量也得到可靠的财政保障。
 
　　第二个高度协同：财政、物价、交通运输三部门高度协同，共同开展运营成本核定，交通运输部门落实公交行业专业化监管职能，物价与财政部门结束了长期以来全国各大城市普遍存在的公交运营成本监审与公交运营成本规制的方法不同、结果各异的现象，统一了城市公共交通运营成本核定标准，建立了运营成本与运营服务质量、财政补贴与公交票价调整的科学联动关系。
 
　　第三个高效协同：交通、财政、物价、国资、审计等政府部门高度协同，共同组织第三方专业机构，在社会公众的参与下，开展公交运营服务质量考核，全面、客观反映不同利益群体的意见，为推动公共交通行业社会共治提供了平台。
 
　　三、青岛公共交通供给方式改革的实施效果与推广意义
 
　　(一)应用效果
 
　　时值2016年末政府绩效考核与2017年财政预算编制窗口期，青岛市交通运输委、财政局、物价局、国资、审计等部门正根据“青岛公交财政补贴制度”要求联合开展2016年青岛公共汽电车运营成本与财政补贴核定、服务数量与质量考核、2017年公共汽电车运营服务计划编制以及公共交通财政补贴预算工作，各项工作的平稳有序推进，得到了青岛市相关政府部门和公交企业的好评。
 
　　1.政府方面
 
　　市交通运输部门认为：“青岛公交财政补贴制度”为行业管理部门落实行业职能提供了有力抓手，不仅规范了新增公交线路的技术合理性与财政支持能力的论证流程，使交通运输管理部门对公交企业运营服务质量与数量指标的动态监督有据可依，对提升交通运输部门的公交线网优化与市场准入管理水平均产生积极的促进作用。目前，青岛交通运输管理部门正在按照《运营服务质量考核办法》的要求，开展青岛公交乘客满意度调查及年度运营服务质量考核工作。
 
　　市财政部门认为：与交通运输、物价等部门协同开展的运营服务计划编制、运营成本核定等工作，使公共交通基本服务的数量与质量标准更为科学合理，使城市公交财政补贴的预算刚性增强、补贴总额总体可控；按照“青岛公交财政补贴制度”对2015年公共交通运营成本进行初步测算结果显示，在公共交通运营总里程小幅增长的情况下，青岛两家公交企业2015年的公共交通运营总成本与2014年基本持平，新制度在提升财政补贴资金使用效率方面取得初步成效。同时，由于实施市财政与黄岛、崂山、城阳、高新四区财政共同分担政策，市区两级政府的事权与支出责任更加清晰，市级财政压力得到明显缓解，四区参与公共交通工作的主动性也得到明显提高。
 
　　市物价部门认为：通过与交通、财政等部门共同开展公交企业运营成本核定、运营服务质量考核等工作，建立了服务质量、运营成本、运营补贴与票价调整的科学联动机制，明确了青岛公共交通定价与调价的政策方向及票价动态调节机制建立的技术思路，为未来启动青岛公共交通票价改革奠定了重要基础。
 
　　2.企业方面
 
　　“青岛公交财政补贴制度”建立的以服务质量与数量考核为核心的激励机制，充分激发企业节支增效的内生动力。在节支方面，以其他间接运营费为例，青岛公交集团内部编制的2017年运营成本预算，其他间接运营费实际支出从2014年12000万元直降到2017年预算支出不足5600万元，降幅显著。在增效方面，通过提升现有运营车辆的运输组织效率，2017年两家公交企业预计公共交通客运能力平均有5%以上的增长。
 
　　3.社会公众方面
 
　　“青岛公交财政补贴制度”规定《年度运营服务计划》需向社会公开，使青岛市广大市民全对本市公共交通的服务质量与数量标准有了知情权；制度不仅要求每年组织乘客满意度调查，还规定日常、年度公共交通服务质量考核必须邀请一定比例的不同乘客群体参与，使青岛广大市民对公共交通服务质量有了监督权；由于在制度激励下公交企业更加注重公共交通服务质量与运营效率，也使青岛广大市民获得了性价比更高的公共交通服务，取得了良好的社会反响。
 
　　(二)推广前景
 
　　城市公共交通财政可持续问题是世界性难题。我国许多大城市现行的财政补贴制度普遍存在与青岛公交财政政策改革前相似的缺陷：一是制度体系不健全。公共交通基本服务的数量与质量标准缺失，与基本服务数量与质量标准直接挂钩的考核与激励机制不完善，常态化的公共交通服务定价与调价机制等有待健全；二是制度设计合理性与精细化程度不足。政府与企业的职责定位不清晰，权利义务混淆；各项运营成本的核定办法相对粗放，政策性亏损补贴认定方法不尽合理。三是制度执行力不强。政府对公交企业财政补贴拨付不及时，财政补贴资金使用效率不明显。
 
　　“青岛公交财政补贴制度”是目前我国城市公共交通领域最接近政府购买服务三大核心要素要求的系统性文件，针对全国大多数城市公共交通发展共性问题给出具有一定普适性的解决方案。青岛交通、财政、物价等有关部门在推进我国城市公共交通服务供给方式改革、破解全国城市普遍存在的公共交通发展资金瓶颈做出积极的探索，值得全国大城市借鉴，青岛交通、财政、物价等有关部门顾全大局、协同配合的精神，也是青岛公共交通供给方式改革得以顺利推进的关键。