政府采购是指国家各级政府为从事日常政务活动或提供公共服务等活动，依法利用国家财政性资金购买货物、工程、服务等的行为。它是采购过程、采购政策、采购程序、采购管理的总称，是一种对公共采购进行管理的制度。科学、合理的政府采购有利于社会资源的充分利用，有利于提高财政资金的使用效果，因而是财政支出管理的一个重要环节。政府采购发源于欧美发达国家，它既是规范公共机构采购行为的管理制度，又是政府在市场经济条件下的有效调控手段，还是发达国家政府实现经济社会发展目标的重要工具。进入20世纪后，政府采购日益成为实现经济社会发展目标的政策工具。随着经济全球化，政府采购延伸到国际贸易领域。
我国政府采购制度破冰于20世纪90年代，旨在适应我国公共财政管理制度的需要，是作为财政支出管理制度的一项内容而提出来的。我国初期的政府采购根据国情定位在节支、防腐、提效上。经过十几年的改革，基本建立了以竞争为基石的政府采购制度，范围不断拓宽，规模持续增长，节支效果明显，采购行为日趋规范，走出了一条从无到有、从点到面、从小到大的政府采购改革之路。随着改革的深入，我国实行了促进节能减排的绿色采购政策，建立了强制采购节能产品和优先采购环保产品的基本制度，支持中小企业发展的政府采购政策框架基本形成，全面加强政府采购进口产品审核管理，全国政府采购总量中进口产品比例保持在３％以内。这些政策的实践，丰富了财政调控的方式和手段，促进了产业政策落实，显示出其作为宏观调控手段的重要作用。但总体上，我国政府采购的政策作用仍不突出，现有政策体系不完善且碎片化，有效果但不显著，政府采购作为国家重要经济政策工具的地位尚未确立，与发达国家政府采购所承担的政策工具角色相比差距仍然比较大。
随着我国经济进入新常态，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，以前以大投入推动GDP快速增长的不可持续方式逐渐弃用，在去量化背景下，国家可运用资源也开始集中在财政上。积极财政政策增加了市场供给，政府采购规模也随之增加。但在注重节支、防腐、提效的治理思路下，我国采购规模的威力仍被封闭在体制内，采购活动仍局限于行政管理体系内，没有实现真正意义上的与企业对接。而只有具体采购活动与企业直接对接，才能有效实现稳经济、调结构、保创新、增就业等政策目标。因此，实现政府采购发展方式转型，凸显政策工具作用，是新常态的必然选择。为充分发挥政府采购的政策作用，应做好以下三方面的工作。
一是转变观念，树立政策作用是政府采购主要目标的意识。首先，准确定位政府采购。政府采购不是政府购买，政府购买只是政府采购的载体，政府采购是在此基础上通过立法来体现国家政治意志和实现执政目标，是政府资源分配中的关键机制，是通过政府合同这一“装置”，将财政资金有目的地注入供应商所处的市场，最终给经济社会带来巨大效应。其次，准确定位政府采购需求。政府采购以庞大的采购规模，可以引领企业，助力经济转型升级；通过有倾向性采购政策可以修正市场造成的不公平，采购对象的技术指标只是贯彻这一政策需求的载体。再次，正确定位政府的角色。目前的政府采购制度，将政府的主要角色定义为消费者，但政府的真正角色是调控者，其工作就是利用自己手中的财政资源来引领企业、影响市场，最终实现良好的经济社会发展目标。
二是完善相关法律，为发挥政策作用创造条件。我国在法律定位上，政府采购的主要目标仍是节支、防腐、提效，这是导致政府采购作用不能充分发挥的原因。由于政策作用仍处于从属地位，因此采购方式和程序设计主要服务于节支、防腐，尤其是明确规定了公开招标的主导地位。若要改变这种现状，首先，重新定位政策作用，应当顺应政府采购发展的内在规律，将政策作用界定为政府采购的主要目标。其次，将“操作法”改为“需求法”，实现真正的需求驱动。目前政府采购法关注焦点是程序合法和操作规范，因此将公开招标居于主要地位。但要凸显政策作用，应将“操作法”改为“需求法”。政府采购通过合同条款的倾向性可以改变相关行业、从业人员的经济社会状况，这也体现了政府采购政策目标从供应链开始影响企业的生产经营活动。再次，加大竞争力度，强化透明和监督。发挥政策作用，并非放弃节支、防腐。只要有充分竞争，节支就自然能够实现。而透明度和监督，可以最大限度保证采购远离腐败。
三是要积极加入GPA。随着经济全球化、一体化的深入，政府采购应从国内政策工具扩展为影响国际贸易的政策工具。为了进一步规范国际贸易，适应全球经济形势的变化，1979年原关贸组织达成《政府采购协议》（GPA），政府采购延伸到了国际贸易领域，成为以市场换市场的手段。经历多年的演变和调整，成员国的数量在不断增加，辐射的范围越来越广，其涵盖的市场份额越来越多，功能和作用日益凸显，得到绝大多数成员国的认同。我国作为世界第二大经济实体，特别是在经济新常态下，政府采购也应成为国际经济活动中的重要领域。通过加入GPA可以为国内企业走出去、扩大海外基础设施投资创造条件。
（作者单位：中南财经政法大学）
